Vrede op papier: kan het akkoord tussen de DRC en Rwanda de eerste 90 dagen overleven?

Op het eerste gezicht lijkt het akkoord veelbelovend. Het bevat belangrijke bepalingen over territoriale integriteit, ontwapening van niet-statelijke gewapende groeperingen, terugkeer van vluchtelingen, economische samenwerking en gezamenlijke controlemechanismen. Het verwijst expliciet naar het geharmoniseerde plan (CONOPS) van oktober 2024 voor het neutraliseren van de FDLR en het terugtrekken van de Rwandese troepen, en voorziet in een gezamenlijk veiligheidscoördinatiemechanisme en een gezamenlijk toezichtcomité waarbij internationale partners betrokken zijn.

Bij nader inzien – en na bestudering van het interne standpuntendocument van de DRC – ontstaan echter meer twijfels. Dit is een vredesakkoord dat zwaar leunt op principes en kaders, maar weinig afdwingbare toezeggingen bevat. En wat nog belangrijker is, het stelt enorm veel vertrouwen in een partner – Rwanda – die consequent de Congolese soevereiniteit heeft geschonden en gewapende groeperingen heeft gesteund, waaronder de M23.

De Congolese bevolking is sceptisch: ze hebben dit eerder meegemaakt

De DRC, die zich ongetwijfeld bewust is van de politieke gevoeligheid van dit akkoord in eigen land, doet zijn uiterste best om zijn soevereine positie te laten gelden. In haar officiële standpuntendocument benadrukt Kinshasa dat het akkoord “geen tijdelijk staakt-het-vuren of informeel protocol” is, maar een “volwaardige uitoefening van staatsgezag”. Het verwerpt elke suggestie van geheime deals, concessies van minerale rijkdommen of overhaaste integratie van rebellen in nationale instellingen.

Deze defensieve houding is veelzeggend. Ze weerspiegelt een regering die weet dat haar bevolking sceptisch is, en terecht. Ze hebben dit eerder meegemaakt.

De terugkeer van oude patronen

In 2013 ondertekenden de DRC en M23 de Verklaring van Nairobi, waarin de ontbinding van M23, vrijwillige ontwapening en re-integratie in het burgerleven of de staatsstructuren waren opgenomen. Binnen enkele jaren had de groep zich evenwel opnieuw bewapend, was opnieuw opgedoken en had met goed gedocumenteerde steun van Rwanda de aanvallen in Noord-Kivu hervat. Meer recent, in 2022 en 2023, zijn verschillende regionale bemiddelingspogingen, waaronder de processen van Luanda en Nairobi, er niet in geslaagd een duurzaam staakt-het-vuren of een betekenisvolle terugtrekking te bewerkstelligen.

Het zou onoprecht zijn om de verantwoordelijkheid voor deze mislukkingen in het verleden uitsluitend bij Rwanda te leggen. Ook Kinshasa draagt verantwoordelijkheid voor zijn eigen gebroken beloften. In de Verklaring van Nairobi van 2013 werd bijvoorbeeld toegezegd dat ex-strijders zouden worden gere-integreerd en ondersteund, maar de regering van de DRC slaagde er niet in om consistente re-integratieprogramma's op te zetten of de veiligheid van terugkerende strijders te waarborgen. Deze tekortkomingen hebben niet alleen tot wrok geleid, maar ook de deur opengezet voor de heropleving van M23. Voor een duurzame vrede moet de DRC niet alleen externe bedreigingen aanpakken, maar ook haar eigen institutionele zwakheden.

Elke keer werd in de overeenkomsten de nadruk gelegd op de volgorde – eerst veiligheid, dan politiek – maar ontbrak het aan krachtige handhaving. En elke keer ontkende Rwanda elke betrokkenheid, zelfs toen VN-rapporten en onafhankelijke rapporten duidelijk wezen op de logistieke en militaire steun aan niet-statelijke actoren in Oost-Congo. Het akkoord van 2025 dreigt in dezelfde valkuil te trappen als deze patronen niet kordaat worden aangepakt.

De dubbelzinnige taal in het verdrag legt de basis voor toekomstige ontkenningen

Om van principes naar vrede te evolueren, is het cruciaal om ook de daden van Rwanda te onderzoeken en niet enkel voort te gaan op de handtekeningen. De militaire interventies van Rwanda in de DRC gaan terug tot de jaren negentig, vaak onder het voorwendsel van het achtervolgen van genocidaires. Hoewel de veiligheidsdreiging die uitgaat van de FDLR niet fictief is, heeft Rwanda deze decennialang gebruikt als algemene rechtvaardiging voor inmenging in Congo, terwijl in werkelijkheid meestal de eigen strategische en economische belangen vooropstonden, waaronder controle over mineraalrijke gebieden.

Rapporten van de VN-groep van deskundigen hebben herhaaldelijk geloofwaardig bewijs gevonden dat Rwandese troepen M23 hebben gesteund met wapens, training en troepeninzet. Dit zijn geen onbelangrijke beschuldigingen; ze vormen de kern van de reden waarom het vertrouwen in bilaterale overeenkomsten zo broos is.

Het probleem wordt nog verergerd door het strategische gebruik van dubbelzinnigheid en eufemismen door Rwanda. Termen als “opheffing van defensieve maatregelen” verhullen de realiteit van militaire bezetting, terwijl uitspraken van Rwandese functionarissen – zoals de opmerking van minister van Buitenlandse Zaken Olivier Nduhungirehe dat het vredesakkoord “niets zegt over onmiddellijke terugtrekking” – een bredere tactiek van het verplaatsen van doelstellingen weerspiegelen. Door het gebruik van vage, gekuiste taal in de overeenkomst tracht Kigali zijn verplichtingen te omzeilen en tegelijkertijd te beweren dat het technisch gesproken aan de afspraken voldoet. Deze dubbelzinnige taal is niet alleen retorisch; ze legt de basis voor toekomstige ontkenningen en vertragingen.

Van diplomatie naar daadkracht?

De timing van de volgende stappen van Rwanda zal nauwlettend in de gaten moeten worden gehouden. De eerste 90 dagen van het akkoord zijn uitsluitend gewijd aan de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen, waaronder de terugtrekking van Rwanda. Toevallig – of niet – heeft het Afrikaanse Hof voor de Rechten van Mensen en Volkeren Rwanda opgedragen om vóór 24 september, binnen diezelfde periode van 90 dagen, te reageren op de mensenrechtenclaims van de DRC. Als Kigali niet op zinvolle wijze aan beide processen voldoet, zal dit het beeld versterken dat Rwanda onder diplomatieke dekmantel alleen maar tijd aan het rekken is.

Om naleving te garanderen is meer nodig dan bilaterale goodwill – er is geloofwaardige externe druk nodig. De Afrikaanse Unie en de Europese Unie zijn er grotendeels niet in geslaagd om betekenisvolle invloed uit te oefenen in deze crisis. De Verenigde Staten, als bemiddelaar van dit akkoord, blijft de enige actor met potentiële invloed, maar zelfs die invloed is beperkt zonder een multilaterale strategie. Concrete maatregelen – zoals voorwaardelijke hulp, naming-and-shaming-campagnes en gerichte sancties – moeten worden ingezet als een van beide partijen het proces doet ontsporen. Zonder deze handhavingsmiddelen dreigt de overeenkomst het zoveelste hol document te worden.

Rwanda moet nu bewijzen dat het haar ernst is

In tegenstelling tot de geheime acties van Rwanda heeft de DRC bewust gekozen voor een transparante, zij het defensieve aanpak. De regering benadrukt dat het akkoord “geen directe of indirecte concessies van natuurlijke rijkdommen” bevat, dat geen enkele strijder automatisch zal worden geïntegreerd in het leger en dat de Doha-onderhandelingen met M23 – onder bemiddeling van Qatar – op een afzonderlijk, gestructureerd spoor zullen worden voortgezet. De nadruk ligt op een op regels gebaseerd proces, individuele screening en naleving van het internationaal humanitair recht.

De steun van de DRC aan de door de VN ingestelde onderzoekscommissie en haar verzoekschrift bij het Afrikaanse Hof weerspiegelen een bredere strategie: het internationaliseren van de verantwoordingsplicht en het beperken van de manoeuvreerruimte van Rwanda. Deze juridische en institutionele stappen zijn niet symbolisch; het zijn structurele pogingen om de machtsongelijkheid, die in de regionale diplomatie lange tijd in het voordeel van Kigali heeft gewerkt, in evenwicht te brengen.

Uiteindelijk hangt het succes van dit akkoord niet af van wat er in de negen artikelen staat, maar van wat er in de komende weken en maanden gebeurt. Zal Rwanda zich echt terugtrekken uit Congolees grondgebied? Zal het gezamenlijke veiligheidscoördinatiemechanisme functioneren zoals bedoeld, of zal het vastlopen door wantrouwen en obstructie? Zal het economische kader – dat pas na 90 dagen zal worden besproken – vooruitgang boeken zonder als pressiemiddel te worden gebruikt?

De geschiedenis leert ons dat duurzame vrede in het gebied van de Grote Meren niet uitsluitend op basis van overeenkomsten tussen elites kan worden bereikt. Er is diepgaande transparantie, krachtige handhaving en betrokkenheid van het maatschappelijk middenveld nodig, met name van de gemeenschappen die rechtstreeks door geweld en ontheemding worden getroffen. De DRC heeft zich daartoe verbonden. Rwanda moet nu bewijzen dat het haar ernst is.

Voor alle duidelijkheid: diplomatie is beter dan oorlog. Een gebrekkig vredesproces is te verkiezen boven een open conflict. Het vredesakkoord van Washington is niet zinloos. Het brengt belangrijke regionale actoren op één lijn, legt specifieke principes vast en opent deuren voor toekomstige samenwerking. Maar beweren dat het al effectief vrede heeft gebracht, is voorbarig.

Dit akkoord moet worden gezien als een noodzakelijke eerste stap, niet als een definitieve stap. Het succes ervan zal afhangen van de geloofwaardigheid van de terugtrekking van Rwanda, de veerkracht van de toezichtsmechanismen en het vermogen van de DRC om vast te houden aan soevereiniteit en verantwoordingsplicht. Terwijl de regio toekijkt – en de klok genadeloos richting de deadline van 90 dagen tikt – moeten de woorden op papier nu worden omgezet in daden op het terrein.